簡介： 黨的十六大報告提出："建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務"。要完成這項重大任務，必須加快灌區的改革與發展，從產權制度改革入手，以灌區資產為紐帶，按照投資（投勞）來源確定投資主體，明確國家（地方）、集體、廣大農民群眾及用水戶資產的所有權，保障投資者的合法權益。在此基礎上，把灌區建成利益均享，風險共擔的經濟實體，并借助現代企業制度的功能，逐步建立起"符合國情、水情和社會主義市場經濟要求，充滿生機活力的水利工程管理體制和運行機制"。關鍵字：產權制度 改革入手 創新灌區 管理體制 運行機制

要實行產權制度改革，必須搞清產權的基本概念和內涵。產權是所有權的派生形式，所有權是(生產資料)所有制的法律形式。產權包含了使用權、決策權、讓渡權以及相應的收益權，是涵蓋一組權利的整體。從所有權到產權的演進，是人類社會生產方式進步和制度創新的具體表現，它不僅提高了社會資源配置的靈活性，同時也強化了行使不同產權當事人的責任，造就普遍化的產權觀念和產權基礎，為所有權的實現方式以及產權制度的調整創造出更多的可選擇性，從而突破束縛生產力發展的體制性障礙，為生產力發展提供更大的空間。下面從分析灌區所有制結構和產權制度入手，理清創新灌區管理體制和運行機制的基本思路。

一、灌區所有制結構剖析

　　（一）原有所有制形成的歷史原因和社會基礎

　　新中國成立后，對農村個體經濟的改造，則是走合作化道路，從互助組到初級社、高級社過渡到人民公社。將個體經濟改造成以集體所有制為基礎的社會主義公有制經濟。在這一進程當中，由于片面追求所有制的"一大二公"，出現了"吃大鍋飯，喝大鍋水"，搞平均主義的弊端。這種生產關系的急于過渡，違背了生產關系一定要適應生產力發展的基本規律，使社會主義建設事業遭受重大損失，損害了最廣大人民的根本利益。

　　在這種極其困難的歷史時期，國家為盡快改變落后的農業生產力，解決廣大人民群眾的溫飽問題，在各級政府的領導下，廣大人民群眾發揚自力更生，艱苦奮斗的精神，開展了波瀾壯闊的農田水利基本建設。國家采取高度集權的計劃經濟體制，把大量的（有限的）人力、物力、財力集中使用到水利建設上來，建成了一大批以灌溉工程為重點的水利設施，使全國灌溉面積翻兩番，從而為大部分地區解決溫飽問題創造了物質基礎。

　　在計劃經濟體制下，絕大部分灌區所有制的形式是公有制，即國家所有制和集體所有制，因為把集體所有制看作是全民所有制的過渡形式，所以國家所有制和集體所有制界限不清。有很小一部分小型工程是私人所有。灌區實行高度的計劃管理，財務實行統收統支，糧食實行統購統銷。黨的十一屆三中全會以后，農村實行以家庭承包經營為基礎的雙層經營體制，通過切實保護農民的土地承包權、生產自主權和經營收益權，使農戶成為獨立的市場主體，長期堅持這一政策，極大地調動了農民的積極性，較好地發揮灌排工程的效益，在一個較長時間內保持了農業的高增長率。在農村改革的推動下，灌區的改革也不斷深化，但"產權不清、責任不明、難以為繼"的整體形象沒有多大變化。了解這一歷史背景和社會背景，有助于我們客觀地評價歷史經驗和全面分析所有制存在的問題。

　　（二）灌區所有制結構剖析及其經營方式

　　1、國家所有制（國有經濟）的大中型灌區

　　我國現有萬畝以上大中型灌區5700多處，這是農業和農村經濟的支柱，像國有大中型企業在國民經濟中的地位和作用一樣，在我國農業發展和農村經濟中居于主導地位，發揮著領導和支配作用。它是在社會主義建設中通過國家投資，集體投資和農民投資投勞（物化勞動的投入）形成的國有經濟，由國家（政府水利部門或專門的國有資產代表）代表全體社會成員擁有全部的生產資料，為灌區廣大農民群眾生產、生活和增加收入服務。目前，絕大多數采取的是國有國營的模式。經營方式普遍采取不同形式的承包責任制，實行所有權與經營權的分離和經濟效益掛鉤，這種經營模式對灌區的發展起到了積極作用。但隨著社會主義市場經濟體制的建立和不斷完善，這種國有國營的體制和采取承包責任制的經營模式存在的問題和缺陷也暴露出來（見第9頁的分析）。

　　灌區的管理體制：管理局是政府（水利部門）的派出機構，屬行政隸屬關系。有的灌區實行的是條條管理（管到干支渠，有少部分直接供水到農戶），有的按規模和受益范圍實行分級管理（塊塊管理），即灌區的各級管理單位，按灌溉區域和行政區劃隸屬于各級政府管理。如都江堰、淠史杭等灌區的管理體制。目前灌區普遍實行的是民主管理，專業管理與群眾管理相結合的管理制度。民主管理實行"代表大會制度"，代表經過民主協商選舉產生，一般包括：用水戶代表、管理單位代表、政府代表和有關部門代表。上級委派的灌區專管機構負責骨干工程及干支渠等（有的包括斗渠）的管理，斗渠以下工程由群眾推選的管委會或專人管理。

　　這種計劃經濟體制沿襲下來的管理體制，政府與管理單位是命令-服從關系，政府具有行政管理和國有資產代表的雙重身份，管理單位主觀能動性的發揮受到限制。同時多數民主監督機構形同虛設，無法約束政府和灌區的不規范行為。

　　2、集體所有制（集體經濟）的中小型灌區

　　農村面廣量大的集體經濟是社會主義公有制經濟的組成部分，它是廣大農民群眾在自愿互利的基礎上，通過合作生產和勞動建立起的一種公有制經濟。在集體經濟內部，實現了勞動者在生產資料所有關系上的平等，勞動者同生產資料直接結合，勞動者之間建立了新型的互助合作關系。小型水庫、灌區、機電井、塘壩等農村小型水利工程大部分屬于集體所有制。由縣（市）、鄉（鎮）村委派的機構或專人進行管理。在經營管理上大部分采取的是集體所有承包經營（包括租賃和拍賣經營權）模式，管理單位或農戶向集體實行承包，還有的是管理單位（集體）統一承包，內部再由農戶（個人）實行承包。這把集體統一經營和服務的優越性與農戶分散經營的積極性巧妙地結合起來，這是適應農村生產力發展水平，符合農民意愿的一種應長期堅持的經營方式。但集體所有也有產權模糊、投資主體空位，投資來源不明的問題，也要在清產核資的基礎上進行產權界定，組建新的管理體制。

　　3、個體、私營所有的小型水利工程

　　這類工程主要指由農戶或私營企業單獨或聯合興建和購置的小（微）型水利工程設施，如機電井、小型提水機械、噴灌機、小型蓄水工程（塘壩、水窖）等。個體經濟是指生產資料歸勞動者個人所有，以個體勞動為基礎，勞動成果歸勞動者個體所有和支配，如機電井、小水窖、個人購置的抗旱機具等。私營經濟是指生產資料歸公民私人所有，以雇傭勞動為基礎的經濟類型，如：私人（或幾個人聯合）購買鉆機，組成打井隊，雇傭一批人進行打井。這些非公有制經濟也是社會主義市場經濟的重要組成部分，在農村水利事業的發展中發揮著重要作用。

　　建設和管理集體所有制和其他非公有制形式的中小型水利工程，我們稱作為民營（辦）水利。在政策的引導下，民營水利發展很快，在統一規劃下，放開建設權，搞活經營權，實行"誰建、誰有、誰受益"的原則，極大地調動了農民的積極性（如山東臨沂市民營水利的發展）。十幾年的改革實踐證明：只要政策得當，民辦水利（包括個體、私營和集體）已從"拾遺補缺"逐步成為農村水利事業發展的重要力量，成為改善農業生產條件，增加農民收入，促進農村經濟發展的新亮點。

二、灌區管理體制改革的總體評價

　　黨的十一屆三中全會以后，農村實行了以家庭經營為主的聯產承包責任制，把原來集體經濟統一經營改變為統分結合的雙層經營，這種按勞分配、多勞多得的分配方式，克服了平均主義的弊端，極大地調動了廣大農民的積極性，促進了農業和農村經濟的發展。八、九十年代農田水利工程的改革與管理主要是學習農村改革經驗，在不改變所有制的前提下，實行各種形式的承包責任制，同時在一些灌區的斗渠以下工程推行用水戶參與管理的模式。

　　（一）灌區改革的主要經驗

　　1、管理體制改革不斷深入，管理水平有所提高

　　灌區積極推行經營承包制，實行目標管理、財務包干，落實崗位責任制，有的灌區在人事制度上實行招聘制，競爭上崗，在勞動分配制上實行崗位工資和工效掛鉤。這些措施在一定程度上調動了職工的主觀能動性，提高了工作效率，增強了經營活力。

　　2、基層管理體制改革和小型灌溉工程產權制度改革有所突破

　　許多灌區斗渠以下工程實行職工承包經營和用水戶直接管理，利益直接，責任明確。有的進行了拍賣、租賃和股份合作制改造，提高了工程的完好率，節約了用水，降低了運行成本，深受廣大農民群眾的歡迎。

　　3、灌區供水結構有了很大的調整

　　為滿足經濟社會的發展需要，灌區不斷挖掘節水潛力，在滿足糧食作物用水的同時，積極為高效農業提供水源，促進農業結構調整，農業增效，農民增收。在為農田灌溉服務的同時，積極調整供水結構，大力為工礦企業、城鄉居民生活用水提供全面的服務。這樣灌區的整體效益有了很大的提高，職工的工資、福利有了保障，但多數灌區在轉向城市生活等非農供水時沒有落實《占用農業水源灌排設施補償辦法》，廣大農民的利益沒有得到保障。

　　（二）大中型灌區管理體制存在的主要問題

　　在計劃經濟的體制下，大中型灌區資產界定為國有資產，在此基礎上建立了高度集中統一的管理體制。應該說這種體制在當時的條件下對生產力的發展起到了積極的作用。十多年來，雖然進行了改革，取得了些經驗，但總體上看改革的步伐緩慢，與社會主義市場經濟體制的建立還很不適應，我們常說的"所有者缺位、產權不清、責任不明"是這種體制的集中表現，另外還表現在以下幾個方面：

　　1、灌區的體制行政化，喪失了發展動力

　　灌區管理單位層層隸屬于政府，政府既是宏觀經濟的管理者，也是微觀經濟單位具體財產的支配者。這種管理體制實際上政府成為工程運行管理的唯一主體。模糊了政府與管理單位之間存在的利益矛盾，看不到勞動作為謀生手段，勞動者有著個人利益的要求，水管單位喪失了企劃事業的動力和能力，勞動者的主觀能性、智慧和創造力遭到壓抑，人們捧著政府給的"鐵飯碗"，吃著水利的"大鍋飯"，勞動者個人的勞動權利及收益權和社會責任逐步淡化，造成人、財、物資源的嚴重浪費。

　　2、國家承擔無限責任，管理單位人浮于事

　　由于水管單位沒有經營自主權，沒有收益權，更沒有法人財產權，因此不能承擔任何經濟責任。這種國有國營的模式所有者主體就是經營者主體，所有權與經營權是合一的，從所有權的權利-責任關系來看，獨占的所有權必須承擔完全的經濟責任。政府實行統收統支，大包大攬，工程壞了國家修。水價不到位，運行管理費不能自給，管理單位就要"政策性虧損補貼"，要不到就沒飯吃。這樣導致工程老化失修嚴重，效益衰減。同時管理單位責任淡化，人員嚴重超編，人浮于事，工作效率低下。

　　3、受利益驅動的影響，丟了"主業"搞"副業"

　　由于統收統支的財務體制，加之地方財政困難，水價不到位等原因，導致廣大職工工資不能按時足額發放，福利和社會保障不到位，這就逼迫著去搞綜合經營，通過創收來彌補運行管理費的不足。隨著市場的規范和政策的完善，有些創收人員自身難保，路子越走越窄。有的由于分配關系的不合理，經營不善等原因虧了本、破了產，回來后繼續吃著"吃不飽的大鍋飯"。造成了"主業"沒管好，"副業"搞不好的被動局面。

　　4、灌區體制上的缺陷

　　目前灌區普遍采用的是承包制，隨著改革的深化和市場發育，承包制所反映的深層次問

復合土工膜（復合防滲膜）分為一布一膜和兩布一膜，寬幅4-6m，重量為200—1500g/平方米，抗拉、抗撕裂、頂破等物理力學性能指標高，產品具有強度高，延伸性能較好，變形模量大，耐酸堿、抗腐蝕，耐老化，防滲性能好等特點。能滿足水利、市政、建筑、交通，地鐵、隧道、工程建設中的防滲、隔離、補強、防裂加固等土木工程需要。常用于堤壩、排水溝渠的防滲處理，以及廢料場的防污處理。

題逐漸暴露出來，其主要缺陷有：一是承包內容和基數難以確定，在實現目標上有較大的偏差；二是合同目標的確定性與執行合同過程中外部環境的不確定性的矛盾難以調合，導致承包目標難以實現，最后承包制就難免流于形式。三是產權界定含混，常常導致承包過程中責任不清，有的"包盈不包虧"，出現盈虧責任不對稱現象。四是為追求管理單位的效益，必然造成短期行為，這是承包制本身不能克服的致命缺點。

　　總之，承包制所體現的政府所有權與管理單位經營權的"兩權分離"，是在不觸動現存所有制形式的前提下進行的。由此看來，改革必須向深層次推進，必須觸動產權（包括水權）關系，尋求公有制實現的最有效形式。

三、灌區體制創新的基本思路與構想

　　（一）體制創新面臨的難點

　　1、思想觀念障礙

　　歷史上受"左"的思想影響，把灌區視為純粹的公有制，一旦"還股于民"、"還權于民"成為以公有制為基礎的"混合所有制"，就認為動搖了公有制的主體地位，削弱了國有經濟的主導作用。也有些人有著傳統體制的深刻烙印，把國有事業單位提供的"鐵飯碗、大鍋飯"，視為社會主義制度優越性的體現。這些思想障礙的作用使灌區改革處于一種嚴格的管制狀態，扭曲了改革的動力機制，抑制了改革的積極性，助長了改革的保護主義。舊思想觀念的束縛、既得利益者對新思想觀念本能的抵觸等是改革面臨的思想障礙。

　　2、產權評估困難導致產權難以界定

　　產權界定是明晰產權關系的基本前提，但由于長期灌區資產關系紊亂，資產底數不清，尤其廣大農民的投勞（物化勞動的價值量）計算和評估困難，土地使用權作價也難以確定，還有些財產所有制性質多次變動，所有權模糊，給產權界定造成很大的困難。

　　3、灌區冗員太多導致改革摩擦增大

　　灌區冗員過多是一個歷史遺留的問題，也是一個如今沒有解決而且還在不斷膨脹的大難題。全國大型灌區按定員定額標準總人數應在6-8萬人，而初步統計現已達到17萬人（有的灌區還有一部分合同工和臨時工），超編一倍多。有的50萬畝的灌區，每年水費收入上千萬元，由于冗員過多，連運行管理費也不能維持，這是造成國有國營灌區難以為繼的重要原因之一。

　　（二）灌區體制創新的基本思路

　　在新體制的創建過程中，要始終堅持"兩改一提高"的指導思想。通過灌區以節水為中心的續建配套與技術改造，發展生產力；通過灌區的綜合改革，建立新的體制和機制；通過提高水資源的有效利用率和產出效率，來提高農業的效益和農民的收入。改革的目標是在灌區中營造讓多種經濟成分各展其長，相互促進、共同發展的經濟和社會環境，創造出符合國情、地情、水情和社會主義市場經濟要求，充滿生機和活力的管理體制和運行機制。更好地服務于"全面建設小康社會"這個大目標。這也是體制創新的出發點和歸宿。

　　1、體制創新必須充分考慮農業生產的特殊性

　　灌溉是一種人工補充土壤水分，以改善作物生長條件的工程技術措施，是直接為農業生產服務。而農業生產不僅是一個經濟再生產的過程，也是一個自然再生產過程，農業生產的產品是有生命的動植物，因此農業生產活動必須首先服從自然生命活動的規律。農業生產這個基本特點，要求生產者必須以高度的責任心去看護動植物生長的全過程，根據市場、氣候等環境的變化和作物生長狀況，及時作出決策和處理。灌區的產品是水，水的科學合理配置（或水資源向高效部門的流動），都要符合這一自然特點和規律。它不像工廠化作業那樣"旱澇"保收，每個工序都能準確地計量其勞動的價值。有時需要"人努力，老天幫忙"。這些基本特點決定了灌溉服務的時限性，效益的隨機性，產生了廣大農民收益和灌區收益的矛盾。廣大農民盼的是風調雨順，而管理職工盼的是"越旱越好"。因此，灌區管理體制改革的框架，既要考慮市場在配置水資源中的基礎性、市場的競爭性等，又要考慮農業生產的特殊性、水資源的公益性和在區域內的壟斷性。

　　2、在清產核資的基礎上進行產權制度的改革

　　人們常用"所有者缺位，產權關系不清"來概括國營單位的弊病，可見，深化灌區改革首先要進行清產核資和產權界定。這是一項政策性很強的工作，必將產生全局性、整體性的震動，需要有一定的法律依據和理論上的指導。

　　首先，堅持公有制為主體，明確國有資產的完整性原則。無論現有哪個部門、單位、集體的資產都要進行界定；第二，按照"誰投資、誰所有、誰受益"的原則，原始投資主體享有最終所有權，這里的難點在于廣大農民的勞動所形成的資產如何評估界定，占用農村集體用地和個人用地如何評估界定；第三，堅持國家政策的連續性和協調性原則；第四，要實事求是，堅持簡便易行，宜粗不宜細。既要科學管理，又要便于操作，把原則性和靈活性結合起來。通過資產界定，分清了國家（不包括國家投資讓渡給集體和群眾的）、集體和廣大農民群眾的財產產權，奠定資產管理運行考核的基礎。這樣灌區從國有國營的純國家所有制，轉換為以公有制為基礎的"混合所有制"，為管理體制創新奠定了經濟基礎。這種"還股（權）于集體、于農民"不是財產的分掉，灌區的解體，而是產權明晰，變化的是產權從模糊到清晰，每個財產主體（國家、集體、農民）都知道在公共財產中自己的份額，這樣就完成了形式上的"國有國營"向"利益均享，風險共擔"的經濟實體的轉變。

　　3、理順產權關系

　　對灌區產權關系改革，就是把灌區放到市場經濟的大環境中去，將商品貨幣關系引入公有制的實現過程，借助商品貨幣手段和法律契約手段，理順灌區財產的處置、支配、使用的責任關系。明確政府（代表國家）、集體和群眾作為出資人和灌區作為法人之間的責任關系。使政府、集體和群眾作為國有資產的終極所有權與灌區法人財產權相分離，從而實現政事分開，政資（國有資產代表者）分開。理清產權關系，政府需要建立國有資產管理體系，有獨立的組織體系到位操作，政府有關部門不再充當國有資產所有者的角色。灌區管理單位法人財產完全獨立，享有民事權利，承擔民事責任，通過內部的"法人治理結構"加強管理，做到自主經營、"自負盈虧"，按照按勞分配的原則，建立起相應的激勵機制和約束機制，這樣就促成了產權責任明晰化，為建立水市場，進行產權（包括水權）交易，奠定了法律基礎。

　　4、建立起權利制衡機制

　　以公有制為基礎的混合所有制擁有多元化產權的集合功能，而灌區管理單位作為產權關系的載體則以產權本位（產權成為經濟運行中的"本位"因素）得到確立。由于出資人所有權與法人財產權發生了分離，憑借法人財產權可依法登記事業單位（管理局）法人，而成為民事責任主體。明確界定產權，并不只是界定產權，而在于通過適當的法律形式界定產權的運動規則，界定每一組權利主體的責、權、利關系，以避免發生產權沖突和糾紛。

　　灌區權力結構的人格化反映在灌區代表大會（股東大會）、理事會（董事會）、局長（經理）之間的相互制衡關系上，這樣就使灌區的所有權、決策權、經營管理權等，分工和責任劃分明確。在利益關系上激勵與制衡約束相對稱。灌區代表大會（包括灌區內按照股份和受益范圍選出的代表、國有資產代表等）是灌區的最高權力機構，負責重大問題的決策活動。灌區代表大會選舉的理事會是常設機構，是法定代表，負責中長期的經營戰略、經營決策、監督灌區的經營活動，并向代表大會負責。通過理事會聘用的灌區管理局局長是經營權的總代表，負責灌區的運行管理、經營活動等。這樣就形成了終極所有權、法人所有權、經營權的相互制約，從而使灌區按照市場的引導，灌區的需求進行決策，使各種生產要素（資源）的配置和運行符合社會主義市場經濟體制的要求。政府通過發育"水市場"和必要的行政支持和約束，使水資源實現科學、合理配置。

　　（三）新體制創新的方案設想

　　創建新體制就是規范灌區管理單位與政府及其他出資人、市場、社會、職工等一系列的基本關系，涉及灌區外部環境和內部機制的一種體制和制度體系。創建新體制要進行系統工程設計，確立起總體思路和基本框架。這種框架初步設想為：貫穿一條主線，實行兩大分離，建立三個機制，加強四項建設。

　　1、貫穿一條主線。就是確立灌區管理單位作為市場競爭主體和民事法律關系主體。一方面從法律上確立灌區管理單位具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的經濟組織；另一方面要有其獨立的經濟利益，獨立的財產權和財產能力，真正成為自主經營、"自負盈虧"的法人實體。其它改革都是圍繞這一中心展開的，各方面的制度建設都要緊緊圍繞這一目標進行。

　　2、實行兩個到位。就是政府到位，管理到位。政府到位就是切斷灌區與政府之間的行政隸屬關系，明確界定灌區與政府各自的職能，實行"政事分離"；通過成立國有資產管理部門實行"政資分離"，政府回到宏觀調控的位置。管理到位就是在確立灌區管理單位作為民事法律關系主體地位和市場競爭主體地位的基礎上，組建新的管理體制：即灌區代表大會，理事會，聘任局長，根據頒發的崗位設置和定員標準，招聘專業管理人員，制訂相應的規章制度，建立新的運行機制。

　　3、建立三個機制。即灌區內部激勵-約束機制，市場激勵-約束機制，宏觀激勵-約束機制。這三大機制三位一體，缺一不可，互為聯動。灌區內部激勵-約束機制的構建，主要涉及出資人、經營者（領導層）和職工三大主體之間的利益制衡和監督機制；市場激勵-約束機制的構建，主要體現市場競爭對灌區內部主體的約束力，各種要素通過市場進入灌區，灌區管理單位只有通過市場才能獲得各種要素，各種合約關系都是通過市場簽訂的，這就對要素使用形成激勵和約束，保證合約得到順利履行；宏觀激勵（包括實施優惠政策）--約束機制的構建，主要是政府通過規章制度等形式為這種管理體制創造一個平等競爭的環境，確立宏觀體制公平、中性、透明的運作框架。

　　4、加強四項建設。即加強思想、法制、組織和政策建設，這是體制創新的基礎性工作。

　　（1）思想建設。進一步解放思想、轉變觀念，破除各種思想障礙，普及現代市場知識，熟悉現代企業制度和產權理論，增強市場競爭意識，舉辦各種講座，統一干部職工的認識，減少制度創新的摩擦，明確改革的方向、目標和任務。

　　（2）法制建設。灌區改革的核心，就是形成協調經營者、所有者及一般投資者、債權者關系的合理規范。同時要合理協調職工與廣大農民群眾及其他經濟實體的關系。這些都需要法律或規章制度來規范協調，以減少改革中的各種偏差。

　　（3）組織建設。組織建設包括原有機構的改組和新組織的培育。在核定編制定員、定崗的基礎上，按照新體制的要求要對原先政事企合一的機構進行改組，有的要取消，有的要合并，有的要縮少，建立一個全新的組織機構。同時要做好減員增效、下崗分流工作。

　　（4）政策建設。對原有的政策作清理，廢除一些過時的政策，做好政策機制的轉換工作，奠定新政策基礎。政策類型要具體，要有操作性，政策手段以經濟杠桿為主，政策制訂實現法律化、程序化，還要制訂一批資產評估的標準和規范等。政策實施將更多地通過共識基礎上的協同來實現。